周立:农村资金供求形势的变迁 ——三十年农村金融改革回顾
发布时间: 2017-07-17 16:16:03   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:

本文原载《银行家》2009年第3期。

  自19792月国务院恢复中国农业银行以来,中国的农村金融改革与建设,已有三十年历史了。在这三十年中,农村金融体系与中国经济改革、整体金融改革相伴随,尤其是与中国资金的供求形势变化相伴随,经历子两个明显的发展阶段。本文将以两种不同的资金供求形势为划分依据,将农村金融改革置身于整体金融改革背景下,来回顾农村金融三十年改革的历史。

  资金短缺条件下的储蓄动员机器

  在1996年之前,中国的资金供求形势,一直是非常紧张的。按照钱纳里的理论,中国是典型的国外和国内资金“双缺口”的国家。在这种情况下,农村金融机构在整个国民经济和金融发展过程中,主要扮演储蓄动员机器的角色。

  实际上,自计划经济时期,包括农村金融在内的整个金融体系,都是按照“二元经济”和“二元金融”的逻辑,围绕城市工业化建立和发展的,实质上是因推行“重工业优先发展策略”而内生出来的一种融资制度安排。这一融资制度的中心,是为发展重工业筹措、配置资金。这种制度安排,由计划经济时期,一直延续到1978年之后。

  1978年后,市场的逐步放开和各个地方对经济增长的追求,使得资金短缺,更加成为发展的瓶颈。作为金融中介的各类金融组织,延续并强化了储蓄动员功能。笔者曾经发表了多项研究,说明了在资本短缺的基本背景下,大量资金在中央政府主导的金融纵向分割和地方政府主导的金融横向分割下,流向了国有工业部门。在政府的金融控制下,长期金融发展让位给短期经济增长,使得金融功能财政化,金融机构扮演起“第二财政”角色:在动员储蓄过程中,替代税收收入功能;在资金贷放上,替代财政支出功能。因此,金融机构在农村的活动主要是为了城市部门工商业发展动员储蓄。正式金融安排的动员储蓄目的,必然与农村非正式安排可能产生的储蓄分流发生冲突。于是,在政策设计者眼中,正式金融安排和非正式金融安排是水平竞争,而非垂直合作关系。压抑民间非正式金融组织的发展,以确保农村正式金融组织储蓄动员功能的发挥,就是这段时期金融政策演变的重点。

1从“政府与市场关系”、“中央与地方关系”的角度,描述了中国农村金融发展的特殊逻辑:中国农村金融体系的建立和发展,来源于中央和地方政府动员储蓄,为工业化、城市化动员储蓄和方便政府控制的需要,而非基于解决农村融资困境的基本问题。由此,使得农村金融安排成为中央和地方政府动员储蓄的机器,资金外流,农村“失血”,是这种制度安排的必然。

  由图1可见,在20世纪50年代确定以重化工业化作为国家目标之后,为了获得工业化最稀缺的要素——资金,国家对金融业采用了完全垄断的方式,控制由乡村到城市的所有金融机构网点,动员一切可能的力量(当然包括资金),进行国家工业化的努力。1970年代末以来的改革,使得金融控制的方式发生了转变,由于改革本身就是将经济自主权利还给民间的过程。这一过程也自然伴随着国民财富的转移——由“集财于国”到“散资于民”。原来由政府集中控制的资金,在改革后散布在民间的各个企业和居民手中。这使得中央财政能力大大下降,逐渐变为“弱财政”。经济改革和转轨的需要,要求中央政府必须要有强大的动员和支配资源能力。为了收集民间资金,中央政府以组建国有独资专业银行和拆分中国人民银行为主要标志,建立了一个以工农中建四大国有银行为主体,以行政区划为网点分布原则的强大的金融部门,自上而下地将触角延伸到各个民间部门,去替代利税上缴的计划制度安排,重新集聚财富,将储蓄转化为投资,这启动了中国金融业的大发展,带来了金融资产的迅速膨胀(“高增长”)。但是,由于资金配置不是依据市场原则,而是依据中央政府的财政投资安排,出现了发展经济学中所言的“没有发展的增长”(“低效率”)。例如,在1980年代至1990年代中期的专业银行体制下,每一家专业银行都对准相应的行业和地域,互不混淆,形成了金融纵向分割的局面。直到地方政府介入金融发展时,这一局面才有所打破。

  1984年投融资体制改革以前,地方政府并没有控制金融机构的冲动,因为在集权经济体制背景下,财政远远比银行更重要。当时国有金融体系的纵向分割基本上是中央政府的一手安排,各地庞大而均齐的银行科层组织结构,明显地带有中央政府自上而下着意安排的痕迹。但伴随中央财政能力的下降,中央计划内安排的资金越来越不足以继续支付地方投资建设所需的资金,地方政府在财政包干制下,也开始有意识地减少其税收努力,使得基本建设投资体制不得不由财政拨款转为银行贷款(“拨改贷”)。投融资体制的改变,使得地方政府将关注对象,由财政转向了银行。于是,地方政府开始加强对当地金融机构的控制。一方面,它们竭力控制国有银行在当地的营业网点(国有银行和新兴的专业银行也有在各地铺设网点的冲动),另一方面,自行组建各类信托投资公司、证券公司等,并争取在本地设立融资中心、证券交易中心等,力图最大程度地动员本地储蓄,让本地储蓄用于本地投资,并尽力争取吸引并利用外地资金。其后果是,各类国有金融机构在各地网点迅速膨胀的同时,由地方控制的各类金融机构甚至非法融资机构遍地开花,出现了各地方激烈的“金融竞赛”局面,将金融机构又横向分割为块块。地方政府介入金融发展过程后,各地区经济发展普遍出现子这样一副景象:地方官员的升迁竞争主要表现为地方政绩竞争;地方政绩竞争主要表现为经济增长竞争;经济增长竞争主要表现为投资竞争;投资竞争主要表现为金融资源竞争;金融资源竞争主要表现为金融机构竞争。由此,以“银行多过米铺”为标志,进一步推动了中国金融规模的“高增长”,但也加剧了资源配置的“低效率”。

  政府对金融业的控制,使得金融机构发挥的主要是动员储蓄,而非资源配置和风险管理的功能。设在农村的金融机构尤其如此,农村正式金融部门在吸收储蓄上,必然与非正式部门发生竞争,而非正式部门吸收的储蓄,并不会像正式部门那样,可以通过行政命令和资金划拨,朝向政府意愿的投资方向放贷。因此,政府和正式金融部门都有打压农村非正式部门发展的冲动,而正式金融部门动员的储蓄,又大部分流出了农村社区。所以,资金短缺形势下,农村金融体系出现了“双重失灵”。——“市场失灵”和“政府失灵”同时并存。“三农”领域,则出现农业缺投入、农村缺资金、农民难融资的农村金融困境。

  资金短缺和政府的金融控制同时并存的条件下,金融机构下乡的主要目的,是动员农村储蓄,然后配置到投入产出比高的非农领域。所以,一家家设在农村的金融机构,成为把农村资金抽取到城市的一根根管子。农业银行、邮政储蓄如此,连所谓的“支农主力军”——农村信用社,自1970年代以来,实际上也一直是向农村“抽血”的主力军。中国人民银行调查统计司1992的数据和《中国农村住户调查》1996年的数据显示,自70年代开始,农村信用社对农村的贷款余额就持续小于农村的存款余额(即贷/存比小于1)1980年代贷/存比大体在l2左右,1990年代大体在23左右。其中,1995年农产储蓄仅有22%用于农产贷款。即农民似乎在“自愿”地把资金让渡出去,以至于农村存贷差成为各家金融机构争夺的对象。1990年代中后期的银行商业化改革,使得各家金融机构出于成本收益考虑纷纷撤出农村市场,此时就留下来在城市里没有大本营的农村信用社,它被多次强调恢复合作制,并冠以“支农主力军”的名号,但实际上,农产从农信社获得的贷款仍不足其向农信社存款的13,这种状况一直延续至今。

  实际上,在资金短缺时代,农村金融改革几乎没有成功的条件,作为置身于整体经济和金融体系中的弱势金融组织,农村金融机构只能扮演储蓄动员机器的角色。这导致了农村“缺血”现象日益突出,农村资金不断“净流出”,使得中国农民事实上在集体“扶富”,成了资金的净供给者。

  资金形势的方向性转变

  但是,资本短缺的状况,在1990年代中期,发生了方向截然不同的变化。自1996年起,中国金融体系的资金,由短缺走向连年过剩,主要体现在金融机构由贷差到存差的转换上。19781995年间,人民币存贷款一直处于贷差状态,在1987年,贷存比达到最高(140.7%),当年贷差为2144亿元。19911994年,贷差都超过了3000亿元。但1996年开始,贷差转为存差,而且连年大幅度上升。贷存比低于1,连年大幅度下降。比如,人民币存差增长率由2004年底的28.84%提高到20056月底的38.81%,人民币贷存比由2004年底的73.65%下降至20056月底的69.18%。超过30%,即8.5万亿元资金处于闲置状态。2006年一季度,贷存比进一步下降到68.3%9.2万亿元资金处于闲置状态。到200812月,金融机构的贷存比达到了66.9%,存贷差已达15.8万亿元,是农村居民储蓄的4.5倍。即使考虑存款准备金、备付金、银行投资结构转变等因素,巨额资金滞留在金融体系内部,是一个基本的事实。

  资金供求形势的逆转,为农村摆脱以往单纯向农村“抽血”的不合理政策安排,留下丁腾挪的空间。至少,农村的资金回流,不再影响城市工商业的资金总量了,所以,也就没有一直以来必须响应“有余粮卖给国家,多储蓄支援建设”政策口号的必要了。在此背景下,各项鼓励解决农村融资难题的政策,也开始出台了。

  资金宽裕条件下的流动性悖论与垂直合作安排

  1996年以来的资金宽裕,使得中国金融体系内部的流动性不断堆积。进入2000年后,流动性过剩的特征已经十分明显,资金空转,引发了许多争议。虽然中国还没像日本那样,步入了凯恩斯所言的流动性陷阱,但政府、央行以及监管部门多次调控的乏力,凸现了中国正罹患着流动性综合症。就资金供求结构失衡的状况而言,我们不妨把它叫做流动性悖论:在国民经济体系内,金融部门流动性过剩与企业部门流动性不足同时并存,在企业部门内部,大企业流动资金供给充裕与中小企业流动性不足同时并存,在金融部门内部,大银行流动性过剩与中小金融机构流动性不足甚至流动性危机同时并存,就农村和城市部门而言,城市流动性过剩与农村流动性严重不足同时并存,就区域而言,东部发达地区流动性过剩与中西部地区流动性不足同时并存。

  笔者也曾经分析过,流动性过剩与农村流动性危机并存的基本原因,是长期以来城乡不等价交换带来城乡经济失衡的结果,是片面扶持正规金融体系压抑民间金融的结果。更深层的原因,则与资本雇佣劳动的产业体系在全球的扩张,以及在中国更加走向极端化有关。

  但无论怎样,资金过剩和流动性悖论的出现,都为解决农村融资问题,提供了前所未有的宽松金融环境。于是,我们欣喜地看到,各种意图解决流动性悖论的政策,在不断地出台。20042009年,已经连续6个中央1号文件强调农村融资问题的重要性,以及改革农村金融体系的决心。我们也希望一个农村正式和非正式金融组织垂直合作的金融安排出现,能够将城市过剩的流动性,导入稀缺的农村部门,从而一方面解决金融体系资金严重过剩问题,另一方面解决农村资金严重不足的问题。或许,这对于扩大内需,促进新农村建设,应对这次全球性经济金融危机,都会起到积极作用。